Par Gérard Haas et Vickie Le Bert
Depuis quelques années déjà, les capitales européennes doivent faire face à une problématique majeure : la pénurie de logements.
Entretenu et accentué par l’explosion des plateformes numériques de locations touristiques de courte durée, telles Airbnb, HomeAway ou encore Booking.com, ce phénomène est lourd de conséquence pour les villes qui le subissent : exclusion des populations locales des quartiers touristiques, fermeture des commerces, difficultés d’accès au logement et entrave à la location de longue durée…
La Ville de Paris, soucieuse d’inverser cette tendance, s’est lancée dans un combat juridique sans précédent, dirigé notamment contre les principales plateformes numériques de location de meublés de tourisme. Et cette prise de position de la capitale française, confortée par la jurisprudence de la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE), porte ses fruits : l’année 2021 aura en effet été marquée par plusieurs décisions d’importance, dont la dernière en date, prononcée à l’encontre de la société Booking.com, vient sanctionner la plateforme néerlandaise à hauteur de 1,2 millions d’euros.
En France, la location de meublés de tourisme fait l’objet d’une règlementation particulièrement stricte, découlant notamment du code du tourisme et du code de la construction et de l’habitation. Précisé par la jurisprudence européenne, cet ensemble de règles permet d’encadrer les pratiques des bailleurs et des intermédiaires locatifs, au titre desquels se retrouvent les plateformes numériques, conditionnant la mise en location desdits meublés au respect d’une série de formalités.
Aux termes de l’article L 324-1-1 du code du tourisme, doivent être considérés comme répondant à la définition de « meublés de tourismes », et donc comme étant soumis à la règlementation afférente, les « villas, appartements ou studios meublés, à l'usage exclusif du locataire, offerts à la location à une clientèle de passage qui n'y élit pas domicile et qui y effectue un séjour caractérisé par une location à la journée, à la semaine ou au mois ».
Cet article fait peser sur toute personne offrant à la location un meublé de tourisme une obligation de déclaration préalable auprès de la mairie du lieu où se situe l’immeuble. Cette déclaration préalable n’est en principe obligatoire que lorsque le local à usage d’habitation offert à la location constitue la résidence principale du loueur. Mais il existe un aménagement à cette disposition, donnant la possibilité à certaines communes de durcir leur régime à l’égard des bailleurs et intermédiaires locatifs.
L’article L 631-7 du code de la construction prévoit en effet que dans les communes de plus de 200 000 habitants, le fait de louer un local meublé destiné à l’habitation de manière répétée pour de courtes durées à une clientèle de passage n'y élisant pas domicile constitue un changement d’usage, également soumis à autorisation préalable, sans considération du caractère principal ou secondaire du local.
Pour rappel, la notion de changement d’usage d’un local s’apprécie à l’aune du caractère répété de la mise en location de ce dernier. Un immeuble change ainsi d’usage lorsqu’est caractérisé son passage d’un usage d’habitation (la mise en location du meublé de tourisme est équivalente à 120 nuitées maximum par an) à un usage commercial (la mise en location du meublé est d’une durée annuelle supérieure à 120 nuitées).
L’article L 324-1-1 offre à ces communes soumises au changement d’usage la possibilité d’aménager leur régime, puisqu’elles peuvent faire le choix de substituer à la procédure de déclaration préalable applicable pour toute location d’un meublé de tourisme une procédure d’enregistrement, plus contraignante pour les bailleurs mais facilitant les contrôles des autorités compétentes. Ce choix des communes de recourir à l’enregistrement n’est toutefois pas sans conséquences : dans les communes où il est mis en œuvre, toute personne souhaitant offrir à la location un meublé de tourisme déclaré comme étant sa résidence principale ne pourra le faire que dans la limite de 120 jours par an.
Aux termes de l’article L 631-7 du code de la construction, ces villes de plus de 200 000 habitants peuvent également décider de conditionner l’octroi de l’autorisation nécessaire en cas de changement d’usage à la preuve d’une compensation. Pensé pour lutter efficacement contre la pénurie de logement dans les grandes villes, le mécanisme de compensation, particulièrement lourd pour les bailleurs, consiste à prévoir, pour chaque local d’habitation subissant un changement d’usage, la transformation d’un local n’ayant pas le caractère d’habitation en local habitable.
Optant justement pour le régime le plus restrictif possible, la Ville de Paris a, par des résolutions municipales des 3, 4, 5 juillet 2017 (2017 DLH 128), mis en œuvre la procédure d’enregistrement subordonné à compensation, particulièrement lourde pour les bailleurs. Les conditions de délivrance des autorisations de changement d’usage ont elles été fixées dans un règlement municipal adopté par le Conseil de Paris les 17, 18 et 19 novembre 2014.
Mais cette règlementation municipale instituée par la Ville de Paris, particulièrement stricte à l’encontre des bailleurs de meublés touristiques et des intermédiaires locatifs, a fait l’objet de vives contestations, principalement destinées à remettre en question la conformité de ses dispositifs avec le droit de l’Union européenne. C’est la Cour de Justice de l’Union européenne, saisie par la Cour de cassation à l’occasion d’un litige opposant la capitale française à des utilisateurs de la plateforme Airbnb, leader de la location de meublés touristiques de courte durée, qui a finalement permis de lever les doutes quant à son applicabilité.
En 2018, à l’issue d’une procédure initiée par la Ville de Paris, deux sociétés propriétaires d’appartements parisiens les proposant à la location de courte durée par le biais de la plateforme Airbnb, avaient été condamnées par le tribunal judiciaire de Paris au paiement d’une amende de 40 000 euros pour n’avoir pas procédé à la déclaration préalable imposée en cas de changement d’usage.
Alléguant une violation du principe de primauté du droit de l’Union européenne par les juges d’appel, en ce que les textes nationaux appliqués par ces derniers seraient contraires au principe de libre prestation de service institué par la directive 2006/121/CE, les deux sociétés se sont pourvues en cassation.
Ainsi saisie, la Cour de cassation en a profité pour poser plusieurs questions préjudicielles à la CJUE concernant la conformité de la règlementation française en matière de locations de meublés de tourisme, et notamment des mécanismes d’autorisation préalable et de compensation tels que mis en œuvre par la Ville de Paris, au droit européen.
Dans un important arrêt du 22 septembre 2020[1], la Cour est ainsi venue reconnaître la conformité de la règlementation française et de son application par la Ville de Paris au droit de l’Union, estimant la mise en place d’un tel régime d’autorisation proportionnée car se justifiant par des raisons impérieuses d’intérêt général, telles celles de protection des propriétaires et locataires, de lutte contre la pénurie de logements et de nécessité d’assurer une offre de logements à des prix abordables et destinés à la longue durée. La Cour a également reconnu la proportionnalité du mécanisme de changement d’usage institué, celui-ci étant matériellement circonscrit à une activité spécifique de location de biens immobiliers destinés à l’habitation.
La CJUE s’est toutefois montrée plus prudente au sujet du mécanisme de compensation mis en œuvre par la Ville de Paris, laissant le soin aux juridictions françaises d’en vérifier la conformité…ce qu’elles ont rapidement fait par trois arrêts en date du 18 février 2021.
Quelques mois seulement après l’importante décision rendue par la CJUE dans l’affaire Cali Apartments, qui opposait la Ville de Paris à des utilisateurs d’Airbnb, la Cour de cassation est venue apprécier la conformité du dispositif de compensation mis en œuvre dans la capitale parisienne. Par trois arrêts du 18 février 2021[2], la Cour de cassation a ainsi donné raison à la Ville de Paris, reconnaissant la proportionnalité de sa règlementation locale et du mécanisme de compensation institué en ce qu’ils permettent de répondre efficacement à la pénurie de logement à laquelle doivent faire face les habitants de la métropole française.
Ces décisions judiciaires, validant les dispositifs municipaux mis en œuvre, ont permis à Paris d’asseoir sa politique restrictive, et de poursuivre son combat contre la location de courte durée. Ainsi confortée dans sa prise de position, la Ville de Paris a logiquement poursuivi son offensive destinée à préserver son environnement urbain, s’en prenant cette fois directement aux plateformes numériques de location touristique. Et c’est la plateforme Airbnb qui, la première, en a fait les frais.
Le Tribunal judiciaire de Paris, par une décision du 1er juillet 2021[3] rendue à la suite d’une plainte déposée par les services municipaux de la capitale, a condamné la plateforme Airbnb à payer à la Ville de Paris la modique somme de 8 millions d’euros pour non-respect de la règlementation applicable.
Les services de la ville avaient en effet constaté, dans le cadre de constats opérés entre décembre 2018 et janvier 2019 par ses agents assermentés, la mise en ligne par la plateforme de près de 1010 annonces illégales. Ces annonces ne comportaient pas le numéro d’enregistrement destiné à faciliter le contrôle des déclarations préalables, dont l’affichage est pourtant rendu obligatoire par l’article L 324-2-1 du code du tourisme.
L’adjoint au maire chargé du logement, suite à cette décision, s’était réjoui du fait que pour la première fois, une collectivité était parvenue à la condamnation d’un « géant du numérique ». Cette décision a immédiatement été suivie d’effets : au lendemain de sa publication, la plateforme a rendu obligatoire la communication de ce numéro d’enregistrement par tous les loueurs désireux d’offrir leur logement à la location courte durée par le biais de ses services.
Et la mairie de Paris ne s’est pas arrêtée à cette première victoire. Elle est en effet parvenue, en octobre 2021, à faire condamner la plateforme concurrente Booking.com elle aussi peu respectueuse des dispositions du code du tourisme.
La société Booking.com, déjà condamnée en août 2021 par l’agence anti-monopole russe au paiement d’une amende de près de 15 millions d’euros pour abus de position dominante en août 2021, a cette fois-ci été contrainte par les instances françaises à verser 1,2 millions d’euros à la Ville de Paris. Si à la différence d’Airbnb, la plateforme Booking.com avait elle procédé à un contrôle strict de la présence des numéros d’enregistrement sur les annonces postées en ligne, c’est sur la base d’un autre manquement à la règlementation posée par le code du tourisme que la capitale française a réussi à faire condamner la société néerlandaise.
Aux termes de l’article L 324-2-1 du code du tourisme, les communes qui, à l’instar de Paris, ont fait le choix de mettre en œuvre la procédure d’enregistrement peuvent demander à toute personne se livrant ou prêtant son concours, contre rémunération ou à titre gratuit, par une activité d’entremise ou de négociation ou par la mise à disposition d’une plateforme numérique, à la mise en location d’un meublé de tourisme, de lui transmettre à première demande certaines informations.
Au titre de ces informations figure notamment le nombre de jour au cours desquels le meublé de tourisme a fait l’objet d’une location par l’intermédiaire de la plateforme numérique. Après réception de la demande d’informations, la plateforme numérique dispose d’un délai d’un mois pour procéder à leur communication, devant par ailleurs répondre à un formalisme particulier détaillé par un arrêté du 31 octobre 2019[4] précisant le format des tableaux relatifs à la transmission des informations. La plateforme Booking.com, répondant comme Airbnb à la qualification d’intermédiaire numérique pour la location de meublés de tourisme, devait ainsi se plier à ces obligations.
Le 6 février 2020, la Ville de Paris, faisant jouer son droit à communication pour faciliter ses contrôles des déclarations préalables des loueurs, avait contacté la société Booking.com aux fins de se voir communiquer un certain nombre d’informations. Or, plusieurs manquements ont été constatés de la part de la plateforme Booking.com. Celle-ci, en plus de n’avoir pas procédé à la transmission des informations sollicitées dans le délai légal d’un mois lui étant accordé par les textes, n’avait pas non plus respecté le formalisme imposé par l’arrêté susmentionné, le tableau communiqué par Booking.com étant incomplet.
Forte de la constatation de ces divers manquements, la Ville de Paris avait alors assigné la société en justice, lui réclamant en guise de dédommagement la somme impressionnante de 154 250 000 d’euros.
Alors que la plateforme alléguait au soutien de sa défense une contradiction entre l’article L 324-2-1 du code du tourisme et la directive 2000/31/CE, le premier constituant une restriction disproportionnée voire injustifiée au principe de libre circulation des services de la société de l’information, le tribunal judiciaire n’a pas suivi ce raisonnement.
Estimant au contraire la règlementation française encadrant la location de meublés touristiques de courte durée proportionnée et conforme aux exigences européennes, conformément à ce qu’avait dégagé la Cour de cassation dans ses arrêts du 18 février 2021, les juges ont condamné, par une décision du 18 octobre 2021[5], la société Booking.com au versement d’une amende civile de près de 1,2 millions d’euros.
Si la crise sanitaire liée à la pandémie de Covid-19 a eu pour conséquence un retour de certains logements à la location de longue durée, les chiffres dévoilés en cette fin d’année par la plateforme Airbnb laissent à penser que la location de meublés touristiques de courte durée a réussi à surmonter les obstacles rencontrés par le secteur du tourisme ces deux dernières années. Le troisième trimestre réalisé par Airbnb Inc, le meilleur depuis sa création, enregistre un chiffre d’affaires en hausse de 36% par rapport à 2019, pour 2,23 milliards de dollars. Le bénéfice net du groupe a lui quadruplé, culminant désormais à 834 millions de dollars. De tels chiffres laissent ainsi de beaux jours se présager pour la plateforme Airbnb, et pour ses concurrentes.
Mais la Ville de Paris ne compte pas mettre un terme de sitôt à sa bataille contre la location de courte durée, la décision Booking.com rendu le 18 octobre dernier marquant potentiellement la première victoire d’une longue série. En effet, la Ville de Paris a annoncé dans un communiqué de presse avoir attaqué huit autres plateformes, dont HomeAway et Trip Advisor, pour des manquements similaires.
La Ville de Paris a également eu l’occasion de dévoiler, en octobre dernier, ses orientations 2022 en matière de logement… et celles-ci sont plutôt sévères. La capitale projette en effet de durcir encore sa position contre les meublés touristiques en renforçant sa règlementation de deux nouvelles dispositions.
Par ces dispositions, qui seront soumises au Conseil de Paris de décembre 2021, Paris envisage de renforcer fortement les modalités de son dispositif de compensation, en obligeant les propriétaires de meublés touristiques à compenser au triple la perte de surface habitable en transformant des surfaces commerciales en logements. Cette compensation au triple trouvera à jouer dans les quartiers les plus touristiques de la capitale, comme Montmartre, le Marais, ou encore le Quartier latin.
La mairie de Paris envisage également de soumettre à autorisation les transformations de commerces en rez-de-chaussée en meublés touristiques.
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[1] CJUE 22 sept. 2020, aff. C-724/18, Cali Apartments SCI c. Procureur général près la cour d'appel de Paris c. Paris [Ville de Paris]
[2] Cour de cassation, 3e chambre civile, 18 Février 2021 – n° 17-26.156 ; n° 19-13.191 ; n° 19-11.462
[3] TJ Paris, 1er juillet 2021, n°19/54288
[4] Arrêté du 31 octobre 2019 précisant le format des tableaux relatifs aux transmissions d'informations prévues par les articles R. 324-2 et R. 324-3 du code du tourisme
[5] TJ Paris, 18 octobre 2021, n°21/52480